摘要:“組團(tuán)式”教育人才援藏是對口援藏模式的重大創(chuàng)新，實(shí)施三年多以來階段性成效顯著。作為處于政策生命周期初期的政策，本研究運(yùn)用公共政策評估的框架和邏輯進(jìn)行分析，通過政策文本分析與實(shí)地調(diào)研，將事實(shí)與價值、評估的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與社會政治價值標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合進(jìn)行評估。發(fā)現(xiàn)該政策在宏觀層面實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo)與多元價值，形成穩(wěn)定的政策機(jī)制；在微觀層面上，解決了一些西藏基礎(chǔ)教育和理科教育的發(fā)展問題，但同時隨著政策的實(shí)施，不同利益相關(guān)群體之間潛在的矛盾也逐漸顯現(xiàn)。因此，建議基于精準(zhǔn)扶貧和治理現(xiàn)代化的理念，協(xié)調(diào)不同群體需求，不斷細(xì)化優(yōu)化具體政策措施，確保政策的穩(wěn)定性與連續(xù)性、政策效益的最優(yōu)化。
關(guān)鍵詞:公共政策評估；“組團(tuán)式”教育人才援藏；政策研究
以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視西藏工作，掀開了“對口援藏”的新篇章，創(chuàng)造性地提出了“治邊穩(wěn)藏”的重要論述，并在對口援藏的教育工作中不斷深化。2011年對口援藏工作座談會上，習(xí)近平總書記提出要認(rèn)真貫徹中央第五次西藏工作座談會精神，努力做到“五個始終”，旨在推進(jìn)援藏工作的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，這是肯定對口援藏成效的同時對政策執(zhí)行的內(nèi)涵質(zhì)量上提出了新的要求。2014年中央對口支援西藏工作20周年電視電話會議上，再次明確了新形勢下貫徹落實(shí)對口援藏工作“治藏穩(wěn)藏興藏”的方針政策，重申了“穩(wěn)定”的重要性。
2015年作為關(guān)鍵性的一年，教育對口援藏在已有政策的延續(xù)中不斷細(xì)化和創(chuàng)新，凸顯出基礎(chǔ)教育對于西藏社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定的根本性、基礎(chǔ)性和重要性。2015年8月，習(xí)近平總書記在中央第六次西藏工作座談會上強(qiáng)調(diào)“改變藏區(qū)面貌，根本要靠教育”，會上明確提出每年選派基礎(chǔ)教育階段若干名教師進(jìn)藏支教，并組織西藏教師到內(nèi)地培訓(xùn)。同年12月，教育部會同多個部門聯(lián)合印發(fā)《“組團(tuán)式”教育人才援藏工作實(shí)施方案》，2016年秋季起正式開始實(shí)施“組團(tuán)式”教育人才援藏工作，每10—50名教師組成一個團(tuán)隊，集中對口支援一所中小學(xué)，創(chuàng)新了教育援藏的新模式。同年，西藏打造了“專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、金融扶貧、社會扶貧、援藏扶貧”“五位一體”的大扶貧格局，其中教育人才和醫(yī)療人才“組團(tuán)式”援藏工作，作為民生工程獲得廣泛認(rèn)可。[1]“組團(tuán)式”教育人才援藏因其模式新、針對性強(qiáng)，備受關(guān)注。
公共政策的效果遵循遞減法則，是指一項(xiàng)政策的實(shí)現(xiàn)不是自動自發(fā)的，伴隨著政策工具的運(yùn)用，會有一些有意或無意的效果，隨著政策的實(shí)施，那些有意識可預(yù)見的效果會逐漸縮小，而那些無意識不可預(yù)見的效果則會變得越來越重要。[2]“組團(tuán)式”教育人才援藏正處于政策生命周期的初期，從公共政策的視角，對其實(shí)施過程中有意或無意的效果進(jìn)行分析和評估，對于政策持續(xù)實(shí)施與不斷完善有著重要的意義。本文旨在通過政策分析和實(shí)地調(diào)研（主要基于訪談和問卷調(diào)查）闡述國家通過創(chuàng)新教師支援與建設(shè)政策，來支持西藏基礎(chǔ)教育發(fā)展的合理性與實(shí)效性,并就進(jìn)一步深化該政策提出建議。
一、 已有研究的進(jìn)展
截至目前，“組團(tuán)式”教育人才援藏政策實(shí)施不足四年，相關(guān)研究尚處于初始階段，大多數(shù)文章以促進(jìn)大眾對這一政策的認(rèn)知認(rèn)同為主，少量研究運(yùn)用社會學(xué)和政策分析的范式進(jìn)行研究。政策分析類研究多以新聞宣傳形式呈現(xiàn)，政策實(shí)踐類研究多集中在學(xué)校層面的教學(xué)管理或個案分析；基于理論視角對政策文本和政策運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行分析的則鳳毛麟角。羌洲、曹宇新運(yùn)用文化資本理論，分析“組團(tuán)式”教育人才援藏對于學(xué)生素質(zhì)能力、個人學(xué)歷和民族文化傳承這三種形式的文化資本的提升，為我國民族教育扶貧的實(shí)現(xiàn)機(jī)制提供了借鑒和參考意義；[3]徐珊珊等則將“組團(tuán)式”教育人才援藏置于教育對口支援的大政策體系和脈絡(luò)之下，對政策內(nèi)容和政策成效進(jìn)行調(diào)研和分析，認(rèn)為該政策在機(jī)制長效、精準(zhǔn)扶智、科學(xué)用人等方面成效突出，但在具體執(zhí)行和政策保障方面還需要進(jìn)一步完善；[4][5]陽妙艷結(jié)合利益相關(guān)者理論和符號互動理論對援藏機(jī)制進(jìn)行研究，旨在揭示中央政府對支援方與受援方的行為塑造與實(shí)踐層面的張力。[6]這四篇文章從不同的理論視角、結(jié)合實(shí)地調(diào)研與問卷調(diào)查數(shù)據(jù)對“組團(tuán)式”教育人才援藏進(jìn)行了深刻的分析，著重揭示政策執(zhí)行過程中的社會組織與群體之間的相互作用。本文在已有研究的基礎(chǔ)上，嘗試將政策價值與實(shí)踐事實(shí)結(jié)合在公共政策評估的大框架下，從政策目標(biāo)、政策內(nèi)容、政策成效、政策執(zhí)行機(jī)制、政策的社會反饋與政治價值等方面，對“組團(tuán)式”教育人才援藏進(jìn)行系統(tǒng)性的政策分析與探討。
二、 政策研究的理論框架與研究路徑
弗蘭克·費(fèi)希爾（Frank Fischer）在《公共政策評估》中提出被稱為“實(shí)證辯論的邏輯”之路的公共政策評估方法，試圖將事實(shí)與價值有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建多重方法論的評估框架，堅持評估的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與社會政治價值標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一，即評估標(biāo)準(zhǔn)的多元復(fù)合，既要重視經(jīng)濟(jì)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在政策結(jié)果評估中應(yīng)用，也要重視政治、社會和法律性標(biāo)準(zhǔn)在政策方案和政策執(zhí)行實(shí)踐中的應(yīng)用，嚴(yán)厲批判并打破了經(jīng)驗(yàn)主義的事實(shí)——價值二分法。[7]這種評估公共政策的方法論框架，旨在解釋政策背景及其在更大范圍的可行性上的意義，不僅是從邏輯上對經(jīng)驗(yàn)主義分析的超越，還包括對社會和政治價值的研判。
本研究嘗試運(yùn)用這種方法論框架對“組團(tuán)式”教育人才援藏政策進(jìn)行評估，評估框架和核心問題及其依據(jù)見表1，同時將此框架應(yīng)用的邏輯通過圖1進(jìn)行呈現(xiàn)。表1左四列是弗蘭克?費(fèi)希爾的公共政策評估方法論框架中的四大要素，在內(nèi)涵指向、組成部分、內(nèi)容維度到具體問題的不同層面、不同維度對應(yīng)的概念理解，最右一列是在“組團(tuán)式”教育人才援藏政策中的具體應(yīng)用。首先，在“項(xiàng)目驗(yàn)證”部分，應(yīng)回答“組團(tuán)式”教育人才援藏政策是否達(dá)到了政策的預(yù)期目標(biāo)，這需要對政策內(nèi)容和價值進(jìn)行分析，并通過實(shí)地調(diào)查政策實(shí)施的階段性成效來評估。第二，在“情景確認(rèn)”部分，應(yīng)檢視政策目標(biāo)是否解決了實(shí)踐情景中西藏教育發(fā)展過程中的師資問題，這需要實(shí)地調(diào)查來反饋政策對于此問題的針對性成效。第三，在“社會論證”部分，應(yīng)以更為全局的視角評估政策目標(biāo)，對于西藏和全國是否有方法性或貢獻(xiàn)性的價值，即將這一政策放在大政策系統(tǒng)之下，如對口援藏和教育扶貧政策體系中，在提高援藏科學(xué)性和規(guī)范性的內(nèi)涵及治邊穩(wěn)藏的思想下，評估“組團(tuán)式”教育人才援藏的價值，特別是政策執(zhí)行機(jī)制的可復(fù)制性。第四，在“社會選擇”部分，旨在了解政策的實(shí)施是否為解決以往的矛盾提供了基礎(chǔ)、是否符合大眾的認(rèn)知，即是否能夠調(diào)節(jié)這一政策關(guān)涉的不同利益相關(guān)群體的需求。因此，本文將聚焦基于四大要素的公共政策評估框架進(jìn)行分析，分別為聚焦政策內(nèi)容和價值分析；關(guān)注具體實(shí)踐和微觀層面的政策成效；側(cè)重政策執(zhí)行的機(jī)制分析；聚焦政策的社會基礎(chǔ)和人民獲得感。前兩部分聚焦政策本身，后兩部分跳出具體政策，結(jié)合系統(tǒng)因素和社會群體的反饋互動進(jìn)行綜合評估。
此分析框架和邏輯不僅是孤立的就政策內(nèi)容調(diào)查政策成效，旨在將事實(shí)與價值有機(jī)結(jié)合，從該政策執(zhí)行的具體針對性和價值抽象性兩個層面來進(jìn)行評估，既考量政策實(shí)施對于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的達(dá)成度，又將政策置于社會系統(tǒng)、社會價值的宏觀體系中動態(tài)平衡地看待。
表 1 “組團(tuán)式”教育人才援藏政策評估體系及核心問題
| “組團(tuán)式”教育人才援藏政策評估框架 | ||||
| 內(nèi)涵指向 | 組成部分 | 內(nèi)容維度 | 聚焦問題 | |
| 項(xiàng)目驗(yàn)證 | 結(jié)果 | 按照經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目驗(yàn)證是否達(dá)到目標(biāo)？ | 政策實(shí)施是否達(dá)到了政策預(yù)期的目標(biāo)？ | |
| 組織 | 情景確認(rèn) | 目的 | 項(xiàng)目目的與問題情景是否有關(guān)？ | 政策目標(biāo)是否與西藏教育發(fā)展過程中的師資問題情景有關(guān)？ |
| 系統(tǒng) | 社會論證 | 目標(biāo) | 政策目標(biāo)對社會整體有方法性或者貢獻(xiàn)性的價值？ | |
| 意識形態(tài) | 社會選擇 | 價值 | 組織的基本理念（或意識形態(tài)）為沖突的解決提供了合理的基礎(chǔ)嗎？ | “組團(tuán)式”教育人才援藏的基本理念為已有政策困難的解決是否提供了合理的基礎(chǔ)？是否符合社會大眾的價值認(rèn)知？ |
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