校外教育作為我國教育體系的重要組成部分，是培養(yǎng)青少年兒童的重要途徑，也是兒童校外生活的重要場域。習(xí)近平總書記在全國教育大會上指出“辦好教育事業(yè)，家庭、學(xué)校、政府、社會都有責(zé)任”“全社會要擔(dān)負起青少年成長成才的責(zé)任”，對我國校外教育發(fā)展提出了新的時代要求。中華人民共和國成立 70 余年來，在模仿、改造、建構(gòu)中逐漸形成了中國現(xiàn)代校外教育，形成了政府、社會和市場三位一體的校外教育供給模式，成為適應(yīng)新時代社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)需要的教育體系的重要組成部分。
校外教育本質(zhì)是一種社會實踐活動
校外教育自中華人民共和國成立后由蘇聯(lián)引入以來，經(jīng)過 70 余年的改革與發(fā)展，已經(jīng)初步形成了覆蓋全國縣級行政單位的網(wǎng)絡(luò)體系和制度安排。盡管人們對校外教育的理解目前尚未達成共識，但校外教育作為人類教育活動的一個分支，從本質(zhì)上來說是一種特殊的社會實踐活動。伴隨學(xué)校教育的出現(xiàn)，兒童學(xué)習(xí)的發(fā)生場域被分割為學(xué)校內(nèi)和學(xué)校外，而有組織、有計劃、有目的開展的校外學(xué)習(xí)活動就構(gòu)成了校外教育的主要內(nèi)容。
日本教育學(xué)者松永健哉在 20 世紀 30 年代提出校外教育具有超越學(xué)校教育的獨特價值，并將其界定為“以學(xué)校教育的時間、場所、內(nèi)容及年齡之外的兒童為對象，出于保護、指導(dǎo)及組織的需要而實施的教育性作用”。蘇聯(lián)教育家凱洛夫提出“課外活動和校外活動”概念，把“除了學(xué)校以外，各種機關(guān)和團體對于兒童所實施的多種多樣的教養(yǎng)、教育工作，叫做兒童校外活動”。隨著校外教育實踐的發(fā)展，我國學(xué)者也提出了自己的理解，有學(xué)者認為校外教育是“在學(xué)校以外廣闊的時間和空間里，學(xué)生通過社會文化教育機構(gòu)和豐富多彩的社會政治活動、科學(xué)技術(shù)活動、公益勞動、社會服務(wù)、文化娛樂活動、體育活動，以及個人的課外閱讀、栽培花草樹木、自我服務(wù)等等，所接受的教育”；也有學(xué)者認為它是“在正規(guī)學(xué)校教育之外，由校外教育機構(gòu)和各種社會教育團體，在學(xué)校教育計劃之外，利用課余時間 （包括雙休日、節(jié)日、寒暑假及其他課余時間），對中小學(xué)生進行的內(nèi)容豐富、形式多樣的有目的、有計劃、有組織的旨在促進受教育者身心健康發(fā)展的充滿情趣的教育活動”?？梢?，無論是在過去還是現(xiàn)在、國外還是國內(nèi)，無論實施主體、形式、時間、空間如何，人們都將校外教育歸結(jié)為育人活動，體現(xiàn)了其社會實踐活動的本質(zhì)屬性。
我國校外教育供給模式的基本結(jié)構(gòu)
（一）公共服務(wù)供給的復(fù)合模式
校外教育作為我國教育公共服務(wù)體系的重要組成部分，是實現(xiàn)“人的全面發(fā)展”的重要途徑，體現(xiàn)了社會主義制度的根本要求。公共服務(wù)供給可以從兩個層面來理解，一是作為一個靜態(tài)概念，重點討論供給主體結(jié)構(gòu)；二是作為一個動態(tài)過程，重點探討需求與供給如何匹配。公共服務(wù)是一個復(fù)雜性系統(tǒng)，現(xiàn)實的公共服務(wù)供給存在各種不同機制的混合，主要有規(guī)劃者混合和生產(chǎn)者混合兩類混合供給。在混合供給模式中，公共服務(wù)參與方之間進行了兩次分工，第一次分工是將公共服務(wù)的規(guī)劃者與生產(chǎn)者分離，第一次分工后的服務(wù)生產(chǎn)者對于自身不能有效生產(chǎn)的服務(wù)，則會通過整合其他服務(wù)資源間接滿足服務(wù)需求，即為第二次分工。服務(wù)規(guī)劃者一般是指政府，在第一次分工中主要承擔(dān)資金撥付、制定政策、監(jiān)督管理等職能。服務(wù)生產(chǎn)者除了直接生產(chǎn)服務(wù)外，還要進行管理監(jiān)督和資源整合。第二次分工中的服務(wù)生產(chǎn)者既可以是社會組織、市場中的企業(yè)和公民，也可以是政府機構(gòu)。服務(wù)對象通過向服務(wù)規(guī)劃者和服務(wù)生產(chǎn)者表達需求來獲得個性化、高質(zhì)量的服務(wù) （見圖 1）。
?。ǘ┬Ｍ饨逃┙o模式的構(gòu)成
新中國成立以來，伴隨我國經(jīng)濟體制改革和社會治理范式的變遷，尤其是 20 世紀 90 年代以來社會主義市場經(jīng)濟體制改革的深入推進，校外教育供給模式發(fā)生了翻天覆地的變化，在供給主體趨于多元化的同時，供給內(nèi)容、方式和層次也更加多樣化，展現(xiàn)出混合供給模式的基本特征。
供給由需求而產(chǎn)生。中華人民共和國成立以來尤其是改革開放以來，校外教育需求逐漸從以政府需求為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡€人發(fā)展需求為主。起初，在基本沒有專門綜合性校外機構(gòu)的基礎(chǔ)上，20 世紀 50年代我國學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗，建立了第一批少年宮和少年之家等校外教育機構(gòu)，參照蘇聯(lián)少年宮的機構(gòu)設(shè)置、活動內(nèi)容和方法等開展工作，這成為新中國教育事業(yè)發(fā)展的重要組成部分。校外教育在黨中央和國務(wù)院、共青團中央、教育部等部門的支持下迅速發(fā)展，配合當(dāng)時的學(xué)校教育，貫徹黨的教育方針，對培養(yǎng)全面發(fā)展的社會主義新人起到了補充和延伸作用。改革開放后，民眾在“文化大革命”中積壓的學(xué)習(xí)需求在統(tǒng)一高考制度恢復(fù)的刺激下空前高漲，北京、上海、廣州等地出現(xiàn)了離退休教師組織的考前輔導(dǎo)班和補習(xí)學(xué)校，私立文化補習(xí)學(xué)校也重新出現(xiàn)。校外教育需求中為參加高考服務(wù)的個人化因素明顯增加。20 世紀 90 年代中期后尤其是21 世紀以來，經(jīng)濟體制改革激活了人們對教育服務(wù)的多樣化需求，超越了公辦學(xué)校以及公辦校外教育機構(gòu)的服務(wù)范圍和承載能力。越來越多的家長轉(zhuǎn)而積極利用校外教育市場中的多樣化選擇來支持孩子的發(fā)展?？傮w上，我國校外教育已經(jīng)從國家培養(yǎng)社會主義新人的需要轉(zhuǎn)變?yōu)橹行W(xué)生個體發(fā)展需要，無論這種需求的動機是指向內(nèi)在稟賦的充分發(fā)展還是賦予個體贏得社會競爭的外在特征。
校外教育需求的變化推動了政府職能的改變。在國家控制教育服務(wù)供給的模式下，政府既是校外教育服務(wù)的規(guī)劃者又是校外教育服務(wù)的生產(chǎn)者，政府包攬，統(tǒng)收統(tǒng)支。1957 年教育部和共青團中央聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于少年宮和少年之家工作的幾項規(guī)定》中明確指出“經(jīng)費應(yīng)列入‘教育支出’，由預(yù)算撥款；新開辦時所需的房間、設(shè)備，應(yīng)取得省市人民委員會和社會各方面的大力支持，共同協(xié)助解決?！备母镩_放后，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出“學(xué)校教育和學(xué)校外、學(xué)校后的教育并舉”的方針，將校外教育從學(xué)校教育的補充提升至與學(xué)校教育并舉的地位，并在這一方針的指引下加大了少年宮等校外教育機構(gòu)的建設(shè)，到 20 世紀90 年代末形成了多個國家政府部門共同建設(shè)校外教育機構(gòu)的局面。同時，經(jīng)濟領(lǐng)域改革的政策和手法滲透到教育領(lǐng)域，推動了政府在校外教育領(lǐng)域的職能轉(zhuǎn)變。在政策制定方面，國家層面校外教育政策體系不斷完善，先后出臺了《關(guān)于改進和加強少年兒童校外教育工作的意見》（1991）、《關(guān)于創(chuàng)造良好社會教育環(huán)境 保護中小學(xué)生健康成長的若干意見》（1991）、《少年兒童校外教育機構(gòu)工作規(guī)程》（1995）、《少年兒童校外教育機構(gòu)評估標(biāo)準（討論稿）》（1996）、《關(guān)于加強青少年學(xué)生活動場所建設(shè)和管理工作的通知》（2000）、《關(guān)于進一步加強和改進未成年人思想道德建設(shè)的若干意見》（2004） 等。在經(jīng)費投入方面，先提出了“多渠道、多層次、多形式、多方集資興辦少年兒童校外教育機構(gòu)”的經(jīng)費籌措體制，在確立校外活動場所的“公益性”性質(zhì)后，調(diào)整為“建設(shè)投資以政府投入為主”，并提出以體育彩票為貧困地區(qū)少年宮提供經(jīng)費支持的要求。在監(jiān)管層面，通過在規(guī)程中設(shè)置罰則、制定評估標(biāo)準等方式實現(xiàn)對校外教育機構(gòu)的規(guī)范和監(jiān)督。
校外教育服務(wù)生產(chǎn)者從單一走向多樣，并出現(xiàn)了校外教育服務(wù)生產(chǎn)的第二次分工。中華人民共和國成立初期形成的以政府為單一供給主體、以少年宮 （少年之家） 等大中型校外教育機構(gòu)為主要活動場所的校外教育服務(wù)供給模式，難以滿足 20 世紀60 年代“二部制” 改革帶來的新增校外教育需求，于是出現(xiàn)了規(guī)模相對較小、形式更為靈活的校外教育形式，包括家庭學(xué)習(xí)小組和小隊之家；少年兒童活動站、街道文化室、俱樂部；市、區(qū)少年宮、少年之家；利用成人文化活動場所開展少年兒童校外活動；機關(guān)、工廠和高校加強職工子女的校外教育等。到20世紀80年代，一度中斷的校外教育體系雖得以恢復(fù)，但難以有效滿足高考恢復(fù)所帶來的校外教育需求。政府作為校外教育服務(wù)規(guī)劃者，倡導(dǎo)社會單位、群眾團體、企業(yè)廠礦甚至個人等廣泛參與校外教育，并依托社區(qū)、社會文化場館、文化景點等豐富校外教育活動，使得校外教育供給主體社會化。21世紀以來，青少年宮在發(fā)展過程中為提升校外教育質(zhì)量、滿足人們?nèi)找娑鄻踊男Ｍ饨逃?wù)需求，通過整合企業(yè)、政府部門、非營利組織等相關(guān)資源，實現(xiàn)了校外教育服務(wù)生產(chǎn)的二次分工。如，廣東省智慧青少年宮作為共青團廣東省委員會指導(dǎo)、廣東省青少年宮協(xié)會授予的廣東省首家少年宮智慧化創(chuàng)新試點，采取企業(yè)運作模式，面向3~18 歲青少年兒童提供綜合素質(zhì)教育培訓(xùn)，在廣州、佛山等地開設(shè)了 20 個智慧教學(xué)基地，提供包括免費學(xué)位和公益學(xué)位在內(nèi)的 10，000 多個學(xué)位，彌補了公辦青少年宮資金、學(xué)位不足的問題。與此同時，伴隨我國經(jīng)濟體制改革的推進，原有教育服務(wù)供給模式被“補習(xí)班”打破。各種類型的校外培訓(xùn)機構(gòu)成為校外教育服務(wù)生產(chǎn)者的重要成員。校外培訓(xùn)機構(gòu)遵循市場機制的原則，通過資本運作獲得經(jīng)費支撐，不斷創(chuàng)新服務(wù)，更加關(guān)注教育需求的結(jié)構(gòu)、層次、類型及變化等，并圍繞差異化的需求提供相應(yīng)的校外教育服務(wù)。20世紀 90 年代尤其是1992 年鄧小平南巡講話之后，我國民辦校外培訓(xùn)機構(gòu)快速發(fā)展，并發(fā)展壯大為教育培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)，成為少年兒童校外生活的重要場所。
當(dāng)前校外教育供給模式面臨的主要問題
經(jīng)過 70 余年的改革發(fā)展，我國校外教育服務(wù)已初步形成了政府、社會、市場三位一體的供給模式。這種供給模式滿足了人們對校外教育總量、內(nèi)容和質(zhì)量等多方面的需求，但在一些關(guān)鍵性制度安排上仍存在薄弱環(huán)節(jié)，亟待優(yōu)化。
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區(qū)域差距和城鄉(xiāng)二元格局等是長期困擾我國經(jīng)濟社會發(fā)展的難題。具體到校外教育領(lǐng)域，則表現(xiàn)為校外教育供給的質(zhì)量差異進一步導(dǎo)致兒童校外生活的不平衡、不充分。優(yōu)質(zhì)校外教育資源的分布呈現(xiàn)東強西弱、城強村弱的狀態(tài)，城市發(fā)展水平越高則其校外教育資源往往越豐富、質(zhì)量也更高。如，2014 年第六次全國體育場地普查數(shù)據(jù)公報顯示，全國體育場地中 43.3%分布在東部，58.6%分布在城鎮(zhèn)，其中，室內(nèi)體育場館的 82.6%位于城鎮(zhèn)。社會公共設(shè)施和場館供給上的差異直接造成了區(qū)域和城鄉(xiāng)兒童校外教育質(zhì)量的差異。
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我國校外教育供給主體呈現(xiàn)多樣化特點，既有青少年宮、社區(qū)兒童之家、科技場館、博物館、美術(shù)館等公益性機構(gòu)，又有被稱為“影子教育”的學(xué)科培訓(xùn)機構(gòu)、發(fā)展興趣特長和綜合素質(zhì)的培訓(xùn)機構(gòu)等以營利性為主的民辦培訓(xùn)機構(gòu)。在各類供給主體中，有政府投資興建的青少年校外活動場所 （青少年宮） 10，313 個 、科技館 518 個 （2018 年） 、社區(qū)兒童之家 18.19 萬所 （2015 年），全國校外培訓(xùn)機構(gòu) 40 萬余個 （2018 年）。從校外教育供給主體數(shù)量來看，民辦校外培訓(xùn)機構(gòu)占近七成，成為廣大中小學(xué)生校外教育活動的重要供給主體。這樣的供給主體格局一方面反映了我國社會經(jīng)濟體制改革的動向，另一方面也在無形中占據(jù)了青少年的校外生活時間，使得青少年走出校門后又走進另一個影子教育學(xué)校。中國兒童中心的調(diào)查顯示 ：60.4%的兒童參加課外班，而上學(xué)日參加的課外班中學(xué)科輔導(dǎo)占比達到 66.5% （周末也呈現(xiàn)類似趨勢），這在嚴重加重學(xué)生課外負擔(dān)的同時也擠占了學(xué)生其他校外生活的時間和機會。
（三） 信息技術(shù)在校外教育中的運用仍不充分
當(dāng)前兒童成長在前所未有的數(shù)字化環(huán)境中，兒童在幼兒園階段甚至更早就已經(jīng)開始接觸手機、電腦等新媒介，“數(shù)字化成長”低齡化傾向明顯。數(shù)字化成長環(huán)境的拓展對于校外教育來說是一把“雙刃劍”，一方面，其為校外教育更有效地為兒童提供個性化服務(wù)奠定了技術(shù)基礎(chǔ)和支撐，然而，信息技術(shù)在校外教育中的運用仍然是以單向傳播知識為主，雖然一些民辦培訓(xùn)機構(gòu)研發(fā)了 AI 課，但新技術(shù)在具體教育內(nèi)容、方式和質(zhì)量提升上的應(yīng)用仍處于初級水平；另一方面，新技術(shù)的不當(dāng)使用也給兒童健康成長造成潛在的威脅。調(diào)查顯示，看抖音、動畫片、快手、玩網(wǎng)絡(luò)游戲、網(wǎng)絡(luò)聊天等在虛擬網(wǎng)絡(luò)空間的活動占據(jù)了兒童大量校外時間，他們利用電子產(chǎn)品娛樂和聊天的時間幾乎是用于學(xué)習(xí)的時間的 2倍。網(wǎng)絡(luò)和電子產(chǎn)品的過度使用壓縮了兒童參加校外教育活動的時間和興趣，嚴重危害兒童身心健康。
堅持育人邏輯，優(yōu)化校外教育供給模式
?。ㄒ唬﹥?yōu)化協(xié)調(diào)育人的頂層設(shè)計，凝聚多方主體合力
“辦好教育事業(yè)，家庭、學(xué)校、政府、社會都有責(zé)任?！毙Ｍ饨逃鳛槲覈逃w系的重要組成，也同樣需要全社會的積極參與、協(xié)同共建。政府應(yīng)重點做好頂層設(shè)計，堅持立德樹人，以促進中小學(xué)生身心健康發(fā)展為落腳點，做好宏觀把控，完善和優(yōu)化已有相關(guān)政策和制度，補足政策和制度盲點，從而更好調(diào)動社會的積極性。少年宮、科技館、博物館等公益性校外機構(gòu)應(yīng)在國家頂層設(shè)計之下，進一步強化與學(xué)校的溝通和合作，打好組合拳，育好時代新人。
（二）補齊校外教育供給短板，縮小兒童校外教育差距
中小學(xué)生學(xué)習(xí)的場域除了學(xué)校、家庭之外，還有校外。當(dāng)前，在校外培訓(xùn)機構(gòu)盛行的背景下，我國的少年宮等公益性校外教育逐漸式微，公益性校外教育供給總量嚴重不足，城鄉(xiāng)差距明顯。發(fā)展公益性校外教育在一定程度上能夠拓展青少年校外教育的場域，緩解家長教育支出的壓力。應(yīng)不斷擴大公益性校外教育規(guī)模，在保障設(shè)施設(shè)備條件和質(zhì)量的基礎(chǔ)上不斷擴大規(guī)模，并重點提升農(nóng)村和經(jīng)濟基礎(chǔ)較薄弱地區(qū)校外教育的質(zhì)量，為更多中小學(xué)生提供豐富、優(yōu)質(zhì)、多樣的校外教育。同時，拓展和深化社會公共場館 （博物館、圖書館、科技館等）的校外教育功能，推動其建設(shè)長期性、系列化、主題化的教育活動。在校外教育機構(gòu)內(nèi)涵建設(shè)上應(yīng)注意加強少年宮課程建設(shè)，提升少年宮教育的質(zhì)量。
（三）科學(xué)全面規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)，促進校內(nèi)與校外教育協(xié)調(diào)互補
校外培訓(xùn)是學(xué)校教育的補充，對于滿足中小學(xué)生選擇性學(xué)習(xí)需求、培養(yǎng)發(fā)展興趣特長、拓展綜合素質(zhì)具有積極作用。同時，我們也必須看到，校外培訓(xùn)機構(gòu)在具體的經(jīng)營和運作過程中常常會出現(xiàn)一些違規(guī)行為，在 2018 年北京第一階段“拉網(wǎng)式”校外培訓(xùn)機構(gòu)排查中，近 6 成機構(gòu)在辦學(xué)資質(zhì)、辦學(xué)行為和安全等方面存在隱患。這無疑給我們敲響了警鐘，既要看到校外培訓(xùn)的積極作用，更應(yīng)科學(xué)規(guī)范，促進學(xué)校教育與校外教育協(xié)調(diào)互補。規(guī)范校外教育培訓(xùn)應(yīng)標(biāo)本兼治、內(nèi)外聯(lián)動、堵疏結(jié)合，有效落實“雙減”政策，消解“校內(nèi)減負、校外增負”的現(xiàn)象，注意發(fā)揮校外培訓(xùn)的積極作用，同時積極搭建平臺和通道，推動校外培訓(xùn)與校內(nèi)教育合理合規(guī)地互聯(lián)互通。重點規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)的違規(guī)行為，杜絕虛假宣傳、夸大宣傳等制造焦慮的行為。2021 年 6 月，教育部成立了“校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司”，這標(biāo)志著我國校外培訓(xùn)規(guī)范管理向前邁進了一大步，校內(nèi)校外協(xié)調(diào)互補的格局值得期待。
來源|《教育科學(xué)研究》2021年第10期
作者|李建民（中國教科院副研究員）、易凌云（中國教科院研究員）