【摘要】編制作為我國公共部門一項人事管理制度，公辦中小學教師被納入事業(yè)編制管理。近些年來，受城鎮(zhèn)化推進、生育政策調整和新課程實施等因素影響，城鎮(zhèn)中小學普遍面臨教師總量性缺編難題。迫于教師編制總量控制和現實需求壓力，成都市雙流區(qū)編制管理改革不僅僅著力于“控、調”，而且在“改”上下功夫，通過實行教育系統(tǒng)教師外包和深化公辦學校辦學體制改革，淡化乃至取消公辦中小學教師編制，有效調動了教師工作積極性，為其他地區(qū)乃至國家層面解決長期存在的編外教師問題和激發(fā)公辦學?；盍μ峁┝擞幸娼涷灪吐窂竭x擇。
【關鍵詞】公辦中小學；編制管理；編外教師
我國公辦中小學教師被納入事業(yè)編制管理，享受國家規(guī)定的工資福利待遇和穩(wěn)定的工作保障。然而，長期以來城鄉(xiāng)公辦中小學存在著一批沒有編制卻承擔教育教學工作的人員，從傳統(tǒng)的“民辦教師”到“代課教師”，再到目前的“臨聘教師”，這些“編外”教師作為特定歷史條件下形成的中小學教師隊伍的組成部分，對于普及農村義務教育乃至有效緩解城市學校教師編制供給不足，曾經或正在發(fā)揮著極其重要的作用。特別是近些年來，隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和生育政策調整，城市、縣城中小學因學齡人口快速增加普遍面臨教師編制短缺難題，一些地區(qū)在實踐中探索出了各具特色的編外教師供給與管理新模式。在加快修訂教師法之際，分析探討這些地方的改革經驗，對于完善新時代中國特色的教師人事管理制度有重要的政策啟示和借鑒價值。
一、我國公辦中小學編外教師問題來源與政策沿革
編制是我國教師人事制度體系中的基礎性制度，是確定學校教職工人員總量及其種類、結構的依據，人事部門根據核定的編制定額配置人員，財政部門據此進行撥款，是教師依法獲取工資、津貼、社會保險和相關福利等合法權益和待遇的基本路徑。中華人民共和國成立以來，中小學教師隊伍中長期存在著一批“編外”身份的教師，其群體樣貌與管理政策發(fā)生多次變動。
（一）民辦教師（1949—1986年）
建國初期，伴隨計劃經濟體制建立起來的人事管理制度，實行高度集中統(tǒng)一的機構人員編制管理，公辦中小學是由國家舉辦并由財政經費開支保障運行的機構，教師編制一般由縣級以上的教育行政部門負責、審批和下達。為盡快普及基礎教育，國家確立了“兩條腿走路”的辦學方針，實行國家辦學、廠礦企業(yè)辦學和群眾辦學并舉，經過專門師范教育、納入國家編制管理的公辦教師優(yōu)先滿足城市教育發(fā)展需要，沒有受過專門師范教育的非正規(guī)師資即民辦教師成為農村中小學的主要師資力量。據統(tǒng)計，1977年全國中小學民辦教師人數達491萬人，其中農村小學民辦教師為334萬人，占農村小學教師總數的73%。這些民辦教師通常由學?；虍數鼗鶎咏M織提名和推薦，縣級教育行政部門審查發(fā)給任用證書，生活待遇主要享受所在地同等勞動力工分報酬（1979年后除享受“責任田”外，另由國家按月發(fā)給現金補貼）。城市中小學也存在極少量的民辦教師，主要為編制內專職教師病假、產假、事假期間臨時代課或短期代課。
改革開放后，國家開始對鄉(xiāng)村民辦教師補充政策進行調整。1978年，國務院批復教育部《關于加強中小學教師隊伍管理工作的意見》，將民辦教師的管理權限上調至縣級教育行政部門。1984年，教育部頒布《關于中等師范學校和全日制中小學教職工編制標準的意見》，以“班師比”為標準確立了全國統(tǒng)一的教師編制標準。1986年，原國家教委等部門下發(fā)《關于下達一九八六年從中小學民辦教師中選招公辦教師專項勞動指標的通知》，要求各地今后一律不得再吸收新民辦教師。1992年，原國家教委等部門下發(fā)《關于進一步改善和加強民辦教師工作若干問題的意見》，提出堅持“關、轉、招、辭、退”統(tǒng)籌安排，逐年減少數量，提高質量，改善待遇，力爭到20世紀末基本解決民辦教師問題。1990年，全國還有民辦教師280萬人，1986—1996年間全國共計安排民辦教師轉招公辦116萬人。1997年，國務院辦公廳印發(fā)《關于解決民辦教師問題的通知》，要求每年安排20萬人左右專項指標，到“本世紀末（即20世紀末）基本解決民辦教師問題”。到2000年，基本完成了合格民辦教師轉為公辦教師工作。
（二）代課教師（1986—2012年）
在1986年關住新增民辦教師口子后，代課教師開始成為農村中小學教師補充的重要來源。1992年，原國家教委等部門下發(fā)《關于進一步改善和加強民辦教師工作若干問題的意見》提出，辭退不合格民辦教師和清退“計劃外民辦教師”后，短時間補充不上公辦教師的，可以由縣以上教育行政部門進行嚴格考試，聘請具有高中畢業(yè)以上文化程度，具備教師資格的人為臨時代課教師，聘請臨時代課教師要簽訂合同，明確規(guī)定聘期、權利、義務和待遇。2000年，全國中小學有代課教師100.54萬人，其中農村代課教師占比92.5%，代課教師成為編外教師主力軍。2001年，國務院辦公廳轉發(fā)《關于制定中小學教職工編制標準的意見》，將中小學師資配置標準由“班師比”調整為“生師比”，根據高中、初中、小學等不同教育層次和城市、縣鎮(zhèn)、農村等不同地域，確定城市、縣鎮(zhèn)、農村小學教職工與學生比分別為1：19、1：21、1：23；城市、縣鎮(zhèn)、農村初中教職工學生比分別為1：13.5、1：16、1：18。這明顯是一個城鄉(xiāng)倒掛的教師編制標準，此后不少農村學校通過撤點并?；蚱赣么n教師來滿足寄宿制學校、教學點分散地區(qū)教師的基本需求；隨著城鎮(zhèn)學校大量接收進城務工人員隨遷子女就讀，編制緊張的學校開始長期聘用代課人員，農村和城市學校代課教師激增。
2006年3月，教育部在新聞發(fā)布會中透露，要求各地“進一步加快清退中小學代課人員工作”，將44.8萬公辦中小學代課教師（包括30萬名農村代課教師）全部清退。2007年，人事部、教育部發(fā)布《關于義務教育學校崗位設置管理的指導意見》，強調嚴禁產生新的代課人員。2010年1月，教育部召開新聞通氣會，宣布嚴禁聘用新的代課人員。針對在代課教師清退過程中出現的經濟補償低及社會保障缺失等問題，2011年教育部等四部門下發(fā)《關于妥善解決中小學代課教師問題的指導意見》，提出通過擇優(yōu)招聘、轉崗使用、辭退補償、納入社保、就業(yè)培訓等多種有效途徑，妥善解決代課教師問題，特別是要對具備教師資格的代課教師納入教師公開招聘范圍，擇優(yōu)招聘為公辦教師。2005—2012年，全國代課教師數量從44.8萬人減少到26.7萬人，減少幅度為40.4%，表明不符合從教資格的代課教師基本被清退完畢。
?。ㄈ┚幫饨處煟?013年—）
2013年11月，中央編委召開的地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話會議提出，“要嚴控地方政府機構編制總量，確保財政供養(yǎng)人員只減不增”。2014年，中央編辦等部門發(fā)布《關于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學教職工編制標準的通知》，提出將縣鎮(zhèn)、農村中小學教職工編制標準統(tǒng)一到城市標準，即高中教職工與學生比為1：12.5、初中為1：13.5、小學為1：19。按照嚴控總量、盤活存量、優(yōu)化結構、增減平衡的要求，由省級政府負總責，實行總量控制，確保核定后的中小學教職工編制不突破現有編制總量。2018年，中共中央、國務院印發(fā)《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，提出創(chuàng)新和規(guī)范中小學教師編制配備，加大教職工編制統(tǒng)籌配置和跨區(qū)域調整力度，省級統(tǒng)籌、市域調劑、以縣為主，動態(tài)調配。教育系統(tǒng)自我挖潛、事業(yè)編制總量統(tǒng)籌、管理服務方式創(chuàng)新成為解決教師編制緊張供給不足的主要途徑。
教職工編制總量控制對城鄉(xiāng)學校均產生了重要影響。2018年，農村和城市小學師生比分別為1：16.2和1：18.6，初中分別為1：12.6和1：13.1，全國共有代課教師23.8萬人，其中城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)合計15.44萬人，占64.9%。城鄉(xiāng)學校師生比均高于編制標準，城鎮(zhèn)代課教師所占比例大幅增加。根據《2018年全國義務教育均衡發(fā)展督導評估工作報告》，在實現基本均衡發(fā)展的338個縣中，有128個縣聘任4.6萬名合同制教師和代課教師，未做到編外教師與在編教師同工同酬；有257個縣缺少音樂、體育、美術、科學、外語、信息技術教師2.8萬名。城鎮(zhèn)學校由于進城務工人員隨遷子女不斷涌入，新建學校不斷增加，班級規(guī)模增大，但因財政供養(yǎng)人員“只減不增”政策無法增加教師編制數量，導致城鎮(zhèn)學?？看罅科赣镁幫饨處焷頋M足需求；鄉(xiāng)村學校生源減少，但受國家既定課程門數和教師既定工作量限制，小規(guī)模學校對教師數量的需求并不會因學校規(guī)模和班級規(guī)模變小而減少，即使存在數量性超編，但結構性缺編問題仍然嚴重，城鎮(zhèn)學校實質性缺編和鄉(xiāng)村學校形式上超編并存。由于中小學教師編制基本上是以縣（市、區(qū)）為尺度核定的，盡管“縣管校聘”改革在一定程度上可以實現縣域內中小學教職工編制的統(tǒng)籌使用，但難以做到更高層次上的市域和省域統(tǒng)籌，尤其是編制與事業(yè)單位機構設置和地方財政保障聯系在一起，也正由于教師編制的空間性和地域性，教育部門很難把教師編制從富余地區(qū)調劑補充到缺編地區(qū)。在事業(yè)單位編制總量控制和調控困難的情況下，人口流入比較集中的地區(qū)積極探索編外用師新模式新機制，以緩解城市中小學師資供需矛盾，保障新增學齡人口“有學上”的剛性要求。
二、雙流區(qū)公辦中小學編外用師模式與取消編制管理改革探索
雙流區(qū)作為成都市城區(qū)向南拓展的中心地帶，是成都市主要外來人口集聚區(qū)，為保障進城務工人員隨遷子女以公辦學校為主接受義務教育，新建、改擴建公辦學校成為必然要求。2015—2018年，全區(qū)戶籍人口從54.97萬人增加到62.62萬人，常住人口從76.1萬人增加到79.38萬人；中小學在校生人數從7.86萬人增加到9.36萬人。2017年，雙流區(qū)啟動實施公共服務設施“三年攻堅”行動（2018—2020年），三年間新建學校40所，新增學位12000座以上，對教師的需求急劇增加。盡管省、市通過壓縮機構和其他事業(yè)單位編制對教育部門進行調劑，區(qū)政府對編制實行動態(tài)管理，分批核定到急需用編的學校，但因總量不足，尤其是城鄉(xiāng)、學科、年齡和骨干教師分配不均等造成的結構性缺編現象依然嚴重。2017年，全區(qū)公辦中小學（普通高中、職業(yè)中學、初中、小學、幼兒園、特殊教育學校）教職工編制總數為5152名，臨聘人員控制數1605名，編外教師913人。迫于教師編制總量控制壓力和剛性需求現實，雙流區(qū)大膽創(chuàng)新，積極推進政府主導、地方財政支持的編外用師改革，主要有兩種模式：一是教育系統(tǒng)教師外包模式；二是新型公辦學校自主聘用模式。
（一）教育系統(tǒng)教師外包模式
雙流區(qū)教育系統(tǒng)外包教師模式，實質上是政府購買教師服務的一種特殊形式，具有勞務派遣制和人事代理制的特征，也是該區(qū)機關事業(yè)單位人事管理制度改革的組成部分。
1.雙流區(qū)機關事業(yè)單位人力資源外包管理辦法
2016年，為規(guī)范機關事業(yè)單位臨聘人員管理和用工制度，雙流區(qū)委組織部等部門印發(fā)《成都市雙流區(qū)機關事業(yè)單位人力資源外包管理辦法》，明確人力資源外包人員是指全區(qū)機關、事業(yè)單位（簡稱“外包單位”）在區(qū)委編辦按外包人員崗位分類核定的外包控制數內，經區(qū)人力資源外包管理工作聯席會議批準配置的外包人員。外包人員工作崗位分為專業(yè)技術類、專業(yè)技能類、輔助類和后勤類四類，全區(qū)外包人員控制數實行總量控制，在現有基礎上只減不增。
外包人員招聘計劃由用人單位根據工作需求提出，在區(qū)委編辦核準的控制數員額內，由人社局組織實施招聘。教育系統(tǒng)可以實行符合教師行業(yè)特點的公開招聘程序，教育局指導用人單位科學設置招聘條件和制定面試方案，合理確定筆試、面試的分值比例，讓用人單位選拔出急需的優(yōu)秀人才。外包人員與成都天府新區(qū)雙流人才服務有限公司（簡稱“區(qū)人才公司”）按照《勞動合同法》簽訂勞動合同，實行試用期制度，外包單位與區(qū)人才公司簽訂外包協(xié)議，負責外包人員日常管理和考核，考核結果分為優(yōu)秀、合格、不合格三個等次，連續(xù)兩次考核不合格的予以辭退。外包人員待遇依據崗位類型有所區(qū)別：專業(yè)技術崗位人均不超過8萬元/年，專業(yè)技能類崗位人均不超過4.8萬元/年，輔助類崗位人均不超過3.6萬元/年，后勤類崗位人均不超過2.8萬元/年（不含由單位繳納的社會保險部分），辦理養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險和住房公積金。鼓勵外包單位在外包人員工資總額內，按多勞多得、優(yōu)績優(yōu)酬原則，建立差額分配制度，但不得擅自提高外包人員工資待遇標準，不得違反規(guī)定發(fā)放其他補貼，外包人員經費管理納入外包單位日常審計。
2.雙流區(qū)教育系統(tǒng)外包教師職級制管理辦法
為激發(fā)外包教師愛崗敬業(yè)、潛心育人工作熱情，2018年雙流區(qū)教育局制定印發(fā)《成都市雙流區(qū)教育系統(tǒng)外包教師職級制管理實施辦法》，明確外包教師為專業(yè)技術崗位，分為三個職級9個等級，分別是高級外包教師崗位：1級、2級，薪酬7.4萬元/年至8萬/年；中級外包教師崗位：3級至5級，薪酬6萬元/年至6.8萬元/年；初級外包教師崗位：6級至9級，薪酬3.6萬元/年至5.6萬元/年（新入職大學?？茖W歷3.6萬元/年、大學本科學歷4.8萬元/年、研究生學歷5.2萬元/年）。對符合崗位登記晉升條件的外包教師，經用人學校（單位）考核并報區(qū)教育局審核，可晉升崗位等級。
外包教師的工資待遇由基礎部分、工作量部分和獎勵部分組成，學校依據外包教師德才表現、能力水平、工作業(yè)績等情況制定具體分配方案，用于獎勵部分的工資不得低于總額的30%。工作情況以積分形式進行管理，以學年度為一個周期，由保證目標和綜合情況積分兩部分指標組成。未完成保證目標的外包教師，不能晉升崗位職級（等級），因師德表現被一票否決的，視情節(jié)扣減當年績效考核獎金；綜合情況積分全面考察外包教師日常工作表現，建立工作表現、工作業(yè)績、教育教學成果、專業(yè)能力和水平發(fā)展、任教經歷資格等為主要內容的積分制量化考評體系，當年達到相應崗位登記積分條件的，經審核備案，兌現相應工資待遇。連續(xù)兩年未達到現聘崗位量化積分的，降低崗位等級聘用。對表現特別優(yōu)異且獲得地市級學科帶頭人、地市特級教師及以上榮譽稱號的，按一事一議方式，確定相關激勵事項。
?。ǘ┬滦凸k學校自主聘用模式
2018年，雙流區(qū)政府制定《關于在雙流區(qū)部分新建中小學試行“政府主導、國企參管、學校自主”管理體制改革的實施方案》，即開展“兩主一參”管理體制改革試點，通過推進“管辦評分離”改革，探索建立政企校聯動的多元管理新機制。到2020年，已在5所新建學校進行改革試點。
1.“兩主一參”新體制框架
政府部門的職責。區(qū)教育局是試點學校的舉辦者和主管部門，具有以下權利和義務：（1）推行權責清單管理。指導和督促試點學校全面貫徹黨和國家教育方針，用好辦學自主權并承擔相應責任。（2）審查任命試點學校校長，為教師專業(yè)發(fā)展提供支持。加強教師招聘工作的指導和監(jiān)督，保障試點學校教師在職稱評審、評優(yōu)評先等方面與編內教師擁有同等權利。（3）核定招生規(guī)模和經費預算。核準試點學校辦學規(guī)模和招生范圍，按同類型同層次公辦學校標準編制基本運行經費預算，學生不足500人的，按500人核算生均公用經費；班級人數低于法定人數的，按法定班級人數核算。（4）組織開展教育評價和績效評估。建立健全政府、學校、專業(yè)機構和社會組織等多元參與的教育評價體系，政府教育督導、第三方專業(yè)評估機構評價和教投公司考評相結合。區(qū)委編辦負責為新建中小學提供有效的法人資格，按同層次公辦學校生師比配置標準核定校聘教師控制數。區(qū)人社局依法保障試點學校及其教職工在勞動關系、人才引進、職稱評審、工資待遇等方面的合法權益。區(qū)財政局根據區(qū)委編辦、區(qū)教育局核定的校聘教師控制數和在校生人數，按同層次公辦學校標準撥付學?；具\行經費，包括項目經費和包干經費，項目經費是指大型修繕等基建支出、批量或大宗設施設備采購等專項經費，包干經費指生均公用經費和校聘教師人員經費。
國企的權責。區(qū)屬國有企業(yè)（成都雙流智慧興城教育投資有限公司，簡稱“教投公司”）負責全區(qū)新建中小學、幼兒園的投融資、建設、管理運行工作。（1）負責學校建設與管理。按照相關標準配備、經營管理試點學校的校舍及設施設備資產。（2）提供人事管理服務。在政府相關職能部門指導下，依法與教職工簽訂勞動合同，保障其合法權益。（3）增加學校辦學經費。根據試點學校發(fā)展需求，結合辦學質量及評估結果，對試點學校的項目經費和包干經費給予適當上浮，激發(fā)學校自主辦學和優(yōu)質發(fā)展的積極性。
學校的權責。（1）制定學校章程，用好“管理自主”權。依據法律和章程，充分用好發(fā)展規(guī)劃權、學校內部機構設置權、教師及其他職工聘任權、教育教學管理權、課程設置開發(fā)權、學校經費支配權、教職工薪酬分配權等辦學自主權。（2）合理設置教職工崗位，用好“教師自聘”權。實行崗位數量總控，自主確定崗位聘用標準、聘用程序和考核辦法并報區(qū)教育局備案。自主開展教職工聘用和管理，組織擬聘教師依法與教投公司簽訂勞動合同，根據教師業(yè)績和潛力，實行長短合同制和退出機制，實施績效考核，落實優(yōu)績優(yōu)酬。（3）依法使用經費，用好“經費包干”權。建立和完善預算管理、經費支出、財會監(jiān)督等財務管理制度，遵照國家有關規(guī)定收取費用并公開收費項目，自主訂立教師薪酬分配、績效獎勵等經費使用方案并嚴格按方案組織實施。
區(qū)教育局與教投公司簽訂《合作協(xié)議書》，對合作范圍、時間、雙方權責等予以約定，與試點學校簽訂《教育工作目標責任書》，確保學校遵守國家規(guī)律法規(guī)政策，實現既定辦學目標。教投公司與學校簽訂《學校管理協(xié)議書》，督促學校落實《教育目標責任書》各項任務要求，主動接受區(qū)教育局監(jiān)督管理。學校具有法人資格，實行校長負責制，校長是學校的法定代表人。
2.新體制學校教師管理模式
2018年，“兩主一參”新體制率先在雙流中學萬科第五城學校、成都信息工程大學實驗學校兩所九年一貫制學校進行改革試點，被賦予了更大的人事制度改革空間。（1）教師招聘。學校面向社會自主招聘教師，教師與教投公司簽訂勞動合同確立勞動關系，教投公司按國有企業(yè)正式員工身份進行人事管理，學校與教師簽訂聘用合同確立崗位聘用關系，按教師職業(yè)身份進行崗位管理，對教職工有獨立的招聘、續(xù)聘、解聘權。（2）薪酬分配。學校實施“教輔一體”用活薪酬分配制度，以標準工作量核定平時課時津貼的模式作為平時薪酬發(fā)放依據；年終獎勵性績效按考核全年工作的質量和系列項目的質與量決定；每月的課后服務津貼依據工作量、難易度、效果和業(yè)績來發(fā)放。取消教輔崗位類別，除食堂、安保、保潔等工勤人員外，將傳統(tǒng)教輔工作分別進行量化和項目化，計入教師日常工作量并核算報酬納入教師的當月工資。（3）教師評優(yōu)晉級。試點學校教師在專業(yè)發(fā)展、職稱評審、評優(yōu)選先等方面與區(qū)域內同層次公辦學校擁有同等權利。對于確實具有高尚的教育情懷和專業(yè)發(fā)展造詣的人才，經學校推薦和考核評審，在全區(qū)教育系統(tǒng)進行動態(tài)調劑，納入事業(yè)編制，并作為校級后備干部重點培養(yǎng)。
截至2020年，5所試點學校共招聘教師265名，辭退2名，招聘教師中研究生比例達30%以上，教師學年內參加賽課等活動獲獎比例近50%，教師專業(yè)發(fā)展的積極性得到充分激發(fā)。教投公司在區(qū)教育局預算的基本運行經費標準的基礎上每年預計增加10%左右的資金投入，一部分用作獎勵教師。
三、雙流區(qū)公辦中小學編制管理改革政策探討與風險評估
通觀全國各地普遍面臨教師編制嚴控與統(tǒng)籌管理乏力雙重約束，總量性缺編、結構性缺編和績效工資激勵作用有限等突出問題。成都市雙流區(qū)通過教育系統(tǒng)人力資源外包和“政府主導、國企參與、學校自主”管理體制改革試點，為其他地區(qū)乃至國家層面解決長期存在的代課教師問題和深化公辦學校體制改革提供了新思路，但也面臨著法律和制度上的風險，在借鑒和推廣過程中值得深入探討。
?。ㄒ唬嵭薪處煃徫煌獍芾砜赡苊媾R教師法律身份和管理“雙軌制”風險
明確教師法律身份是教師人事制度改革的合法性基礎。公辦中小學教師在我國傳統(tǒng)上被視為國家干部，其職位設置、管理和任用權在政府人事管理部門，充分體現了教師職業(yè)的公務性，但1993年建立的國家公務員制度并沒有將教師納入公務員序列。2018年，中共中央、國務院頒布的《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》確立了“公辦中小學教師作為國家公職人員特殊的法律地位”，將公辦中小學教師身份規(guī)定為國家公職人員，強化國家責任、政治責任、社會責任和教育責任，其特殊性體現在職能的公共性與專業(yè)性的統(tǒng)一。2011年，中共中央、國務院頒布的《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》將“承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務等基本公益服務”的事業(yè)單位劃入公益一類，義務教育學校公辦中小學教師被列入由國家提供全額撥款的一類事業(yè)單位編制管理。為填補公辦中小學教職工編制缺口，2014年中央編辦等部門印發(fā)《關于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學教職工編制標準的通知》，提出鼓勵探索采取政府購買服務方式為中小學提供工勤和教學輔助等服務的思路。但許多地方在改革實踐中出現了政府購買服務性師資的探索，包括合同制、臨聘制、人事代理制、勞務派遣制等多種形式。雙流區(qū)教師外包管理模式兼具人事代理制和勞務派遣制的特點，使義務教育階段公辦學校教師管理出現了事業(yè)編制和編外（企業(yè)編制）的“雙軌制”。目前各地對聘用編外教師的程序與方式沒有統(tǒng)一規(guī)定，有的為教育部門統(tǒng)一聘用，有的為學校所聘用，真正能夠實現同工同酬的還不夠普遍，導致編外教師職業(yè)認同感不高、穩(wěn)定性差等問題，直接影響著學校教育教學質量的提升。
?。ǘ┤∠幹乒芾砗蛯嵭泻贤瓶赡艹霈F中小學教師隊伍不穩(wěn)定風險
確認公辦中小學教師為國家公職人員并納入編制管理，有利于提升教師的政治地位、社會地位、職業(yè)地位。《教師法》規(guī)定實行教師聘任制，“教師的聘任應當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權利、義務和責任?！笔聦嵣希m用于事業(yè)編制教師的聘用合同是一種具有較強行政性和強制性的人事合同，以格式條款為主，合同義務并不完全基于學校和教師雙方的合意，其中所包括的教師應予完成的教育教學任務和教師的工資、福利待遇、職稱評定等內容都不屬于約定的內容，而是取決于法律法規(guī)和行政部門的約定。事業(yè)編制教師與公辦學校訂立的聘用合同，《事業(yè)單位人事管理條例》規(guī)定“期限一般不低于三年”“在本單位連續(xù)工作滿10年且距法定退休年齡不足10年，提出訂立聘用至退休的合同的，事業(yè)單位應當與其訂立聘用至退休的合同。”教師與教育主管部門（學校）無固定期限的人事聘用合同使雙方形成長期穩(wěn)定關系，在當前中小學教師總體收入水平相對不高和統(tǒng)一社會保障體系不完善的情況下，編制身份和事業(yè)單位管理賦予教師工作的穩(wěn)定性，并成為其職業(yè)吸引力的重要來源。雙流區(qū)實施的“兩主一參”管理體制改革，規(guī)定學校性質為公辦中小學卻取消了教師編制身份，鑒于義務教育作為基本公共服務的特殊屬性，如何體現和保障中小學教師工作的公務性和專業(yè)性，規(guī)避企業(yè)與學校利益及運行機制中的矛盾和沖突尚需進一步探索。就全國范圍來說，未來很長時間內編制管理仍將是我國公辦中小學師資配置的主要方式。淡化乃至取消編制管理，有利于打破編制內外教師身份固化，破解教師編制管理體制僵化難題，但又可能對教師的社會地位和職業(yè)發(fā)展產生不利影響，弱化教師職業(yè)吸引力和削弱教師隊伍穩(wěn)定性。
四、編外教師問題的治理路徑與政策建議
當前有關編外教師問題的治理和解決，大致有三種不同的目標訴求和政策路徑：一是否認編外教師存在的合理合法性，主張予以禁止，工作的重點是確保編外教師的“零”存在及其清退中不出問題；二是承認編外教師存在的客觀現實性，主張予以規(guī)范管理，工作的重點不再是清退，而是如何將其納入規(guī)范化、制度化、平等化的管理之中；三是取消教師的事業(yè)編制管理方式，主張所有教師應實行聘用制，建立一種按需設崗、公開招聘、擇優(yōu)聘用、合同管理、同工同酬的人事制度?？梢灶A見，隨著城鎮(zhèn)化推進、生育政策調整、新課程改革和化解大班額工作的持續(xù)推進，公辦中小學教師編制供給愈來愈難以滿足強勁的擴增需求，教師編制制度的改革與創(chuàng)新迫在眉睫。
（一）依標科學合理核定中小學教職工編制，對符合條件的非在編教師加快入編
長期以來，由于教師編制的管理與使用主體分離，受核編周期滯后、編制申報審批流程復雜、招錄和崗位需求脫節(jié)、教師流動性的障礙等問題影響，公辦中小學編制供給與實際需求之間始終存在落差，為編外教師的存在提供了需求市場。創(chuàng)新城鄉(xiāng)義務教育編制供給制度，必須改變傳統(tǒng)上按財政隸屬關系以戶籍學齡人口數量為基數、以師生比為標準的教師編制配置模式，建立以持居住證學齡人口為依據的教師編制動態(tài)核定機制。賦予教育部門對教師編制管理更多的自主權和調配權，建立“生師比+班師比”相結合的中小學教師編制標準，并結合課程開齊率和教師工作量進行差異化調適，深入推行“縣管校聘”，以崗定人，編隨崗定，同崗同待遇，實現人編分離。優(yōu)化編外教師招考入編條件，采取“適當放寬編外教師參加教師招考的年齡限制”“改革招聘考試流程順序，先試講、面試再筆試”“設置編外教師‘年限+考核’積分制，以積分作為教師招考優(yōu)惠分”“教齡較長的編外教師設立一定比例的單列招聘專項”等措施，逐步消化編外教師群體中的“優(yōu)質存量”，不得產生新的代課教師。
?。ǘ┨剿鹘⒐k中小學編內編外教師“雙軌”制度，實行同工同酬
在編制總量緊縮與教師需求增加壓力下，國家現行政策鼓勵以政府購買服務方式為中小學提供工勤服務，但并沒有鼓勵以政府購買服務方式直接招聘專任教師，各地通過政府購買教師服務模式，以合同制、臨聘制、人事代理制和勞務派遣制等方式補充教師，以滿足學校臨時性、階段性、輔助性需求，甚至在一些地方政府購買服務性師資已替代年度正式教師招考而成為公辦中小學補充師資的主要方式，教師身份被規(guī)定為“不占事業(yè)編制”的“合同制工作人員或編外臨時用工”，其薪酬待遇大多低于在編教師，同工不同酬現象嚴重，而《勞動合同法》明確規(guī)定“被派遣勞務者享有同工同酬權利”。鑒于當前一些地區(qū)中小學編外教師數量大且受諸多因素影響，短期內難以消除的現實，可以借鑒雙流區(qū)政府機關事業(yè)單位人力資源外包和外包教師職級制管理辦法，探索實施編內聘用和編外購買服務相結合的教師聘用制度，在特定時期內承認編外教師的合法地位，并確保其同工同酬權和其專業(yè)發(fā)展權，根據編外教師的任職年限、職稱等級、工作表現等設置階梯式薪酬遞增體系，同時伴隨國家事業(yè)單位聘任人員養(yǎng)老保險制度并軌，逐步縮小編外教師與在編教師在職和退休待遇的差距，暢通聘期內編外教師的職業(yè)發(fā)展通道，鼓勵他們更好更穩(wěn)定地從事教育教學工作。
（三）探索取消公辦中小學教師編制管理，推動教育體制機制改革
在編制嚴控和統(tǒng)籌管理乏力雙重約束下，同時為打破教師編制身份的過度保障性作用，激發(fā)中小學辦學活力，通過推進管辦評分離，在不改變公辦學校性質、政府全額撥款的前提下，落實和擴大學校辦學自主權，可以有效破解公辦學校編制和行政化困局。成都市武侯區(qū)自2014年進行以“賦權學校”為核心的制度改革，賦予學?！肮芾碜灾鳌薄敖處熥云浮薄敖涃M包干”等自主管理權即“兩自一包”改革，由學校在規(guī)模控制數內面向社會自主招聘教師，所聘教師不占用事業(yè)編制，實行崗位聘任、合同管理和退出制度，校聘教師與在編教師同工同酬。雙流區(qū)借鑒“兩自一包”改革經驗，在新建公辦學校推行的“政府主導、國企參管、學校自主”教育管理體制改革試點，也全面取消編制管理。這些改革均以政府充足財政投入為支撐，以崗位聘任、合同管理、薪酬激勵、同工同酬作為替代解決措施。當然，考慮到現實中教師編制的政治資源、行政資源、符號資本、公共資源等多種屬性，取消公辦中小學教師編制的地方改革經驗能否在其他地區(qū)或全國推廣，還需擴大試點范圍和多方論證。
來源 | 《教育與經濟》2023年第5期
作者 | 王建（中國教育科學研究院教育財政研究所所長、研究員）